Unione dei poteri – Come il governo Meloni vorrebbe controllare il potere giudiziario | Heinrich Böll Stiftung | Paris | France

Modelli possibili

Generalmente i governi autoritari percepiscono il potere giudiziario come una limitazione e tentano pertanto di limitarne l’indipendenza. A tal fine, ricorrono, talvolta anche contemporaneamente, a due diverse strategie. La prima prevede di esautorare la magistratura relegandola ai margini della macchina statale, mentre con la seconda l’esecutivo crea su misura un proprio apparato giudiziario che è lui stesso a controllare. Il diritto internazionale e, per quanto riguarda gli Stati membri dell’Ue, il diritto europeo rappresentano un ostacolo per entrambe le strategie. Questo spiega perché tali governi tentano di far prevalere il diritto nazionale, sebbene ciò sia in contrasto con quanto stabilito dal diritto europeo e, in un paese come l’Italia, anche dalla costituzione.^[1]

Tra i governi che negli ultimi tempi hanno tentato di limitare l’indipendenza e il potere della magistratura vi sono l’Ungheria, la Polonia e Israele. Probabilmente sono proprio questi paesi il modello a cui oggi l’Italia si ispira. 

In Ungheria, paese sotto la guida di Victor Orbán dal 2010, soltanto il gruppo parlamentare di maggioranza può proporre le giudici ed i giudici costituzionali, il cui numero è per di più stato portato da 11 a 15 allo scopo di rendere possibili nuove nomine filogovernative. Inoltre, se la Corte costituzionale dichiara illegittima una legge, quest’ultima può essere elevata a rango costituzionale da una maggioranza parlamentare di due terzi e diventare in tal modo inoppugnabile. La coalizione di governo, dominata dal partito di Orbán, Fidesz, detiene una maggioranza di due terzi nel parlamento di Budapest: il controllo esercitato dal potere giudiziario sulle misure prese dall’esecutivo è pertanto estremamente limitato. A volte, inoltre, il governo semplicemente non dà seguito alle decisioni dell’autorità giudiziaria, come nel caso in cui era stato richiesto un risarcimento a un gruppo di famiglie rom per le continue discriminazioni subite.^[2] Come camera disciplinare è stato istituito un “Ufficio giudiziario nazionale”, il cui compito è sanzionare i giudici dissenzienti. Nel 2023 alcune riforme, tra cui una volta a stabilire il primato del diritto ungherese su quello europeo e un’altra a imporre il divieto ai giudici di richiedere chiarimenti giuridici alla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), sono state abrogate, in quanto sarebbero state altrimenti soggette alle sanzioni finanziarie della Commissione europea.

Sotto il governo Kaczynski, la Polonia ha dichiarato parti del diritto europeo incompatibili con la propria costituzione e dunque non applicabili. Una riforma del sistema giudiziario ha inoltre stabilito che per le sentenze della Corte costituzionale è necessaria una maggioranza di due terzi del collegio giudicante e ha istituito una sezione disciplinare presso la Corte suprema. Inoltre, riunendo in un’unica carica la figura di procuratore generale e di ministro della giustizia, la pubblica accusa è stata direttamente collegata al potere esecutivo. Il governo di Donald Tusk, eletto nell’ottobre del 2023, ha poi ritirato alcune di queste riforme, in parte anche per le pressioni esercitate dall’Ue.

La riforma della giustizia presentata nel gennaio 2023 dal governo israeliano prevedeva, tra le altre cose, la possibilità per il parlamento di annullare le decisioni dei tribunali a maggioranza semplice e che la Corte Suprema^[3] perdesse la facoltà di rigettare – in quanto giudicate “irragionevoli” – le decisioni governative, come le nomine ministeriali i. Inoltre, il ministero della giustizia, guidato da Yarif Levin, avrebbe voluto assicurarsi la maggioranza nel Comitato di selezione dei giudici [1] [2] e limitare i poteri dell’Ordine degli avvocati. Il pacchetto di riforme ha provocato proteste di massa con numeri senza precedenti in Israele. Dopo i fatti del 7 ottobre 2023, è stata provvisoriamente congelata. 

Magistrati, occupatevi di mafia, non di politica!

Nel settembre 2024, la procura di Palermo ha “osato” chiedere la condanna a sei anni di reclusione per il vicepremier e ministro dei trasporti Matteo Salvini, accusato di sequestro di persona e rifiuto di atti di ufficio per non aver autorizzato, in qualità di ministro dell’interno, lo sbarco di 147 persone migranti[3] , tra cui 29 minori, nell’agosto 2019. Queste sono state soccorse e accolte a bordo della nave della ONG spagnola Open Arms. A causa del divieto dello stesso Salvini, le persone migranti hanno dovuto attendere a bordo della nave 15 giorni prima che la procura di Agrigento ne autorizzasse finalmente lo sbarco a Lampedusa. 

Secondo la premier Giorgia Meloni, trasformare in un crimine[4]  il dovere di difendere i confini italiani dall’immigrazione illegale è “incredibile” e costituisce un precedente gravissimo.^[4] Ignazio La Russa, presidente del Senato, ha accusato la magistratura di non limitarsi a interpretare le leggi, come sarebbe suo dovere fare, ma di arrogarsi il diritto di “correggerle”.^[5] In seguito a duri attacchi alla magistratura provenienti anche da altri leader della destra, l’Associazione Nazionale Magistrati (ANM), di cui fa parte la quasi totalità delle e dei giudici e pubblici ministeri italiani,^[6] ha dichiarato che l’ostilità del governo costituisce una grave violazione del principio della separazione dei poteri e che le continue pressioni da parte della politica delegittimano il potere giudiziario, indebolendo una delle colonne portanti dello stato di diritto.^[7] A causa delle minacce di morte e degli attacchi sessisti pubblicati sui social  per tre dei magistrati che hanno sostenuto l’accusa, tra cui due donne che fanno anche parte della commissione antimafia, nonché per alcuni membri delle loro famiglie è stato necessario predisporre un servizio di scorta. Salvini è stato poi assolto il 20 dicembre 2024 “perché il fatto non sussiste”. Non è dato sapere, e non spetta a noi affermarlo, se dietro questa decisione non si celino in realtà pesanti intimidazioni rivolte ai giudici. 

Stando a quanto affermato da La Russa, seconda carica dello Stato dopo il Presidente della Repubblica, non sta alla magistratura “correggere” le leggi. Da questa dichiarazione emerge una posizione più articolata e decisamente problematica, già espressa in molte altre occasioni. In realtà, è ovvio che l’attività della magistratura preveda anche un’applicazione correttiva delle leggi volta a garantirne la compatibilità con le norme sovraordinate di diritto costituzionale, internazionale o europeo. Anche nel processo Salvini la questione era proprio questa: qual è la portata del diritto internazionale del mare e del soccorso in mare nonché dei principi dei diritti umani? Mettere in discussione il primato del diritto internazionale evidenzia la tendenza a tornare a ragionare unicamente in termini di diritto nazionale, emersa anche nel dibattito sull’individuazione dei “Paesi di origine sicuri” per chi richiede asilo. 

Solo sentenze filogovernative, grazie!

Contestare le sentenze che non si condividono è senza dubbio un atto normale e anche legittimo. Tuttavia, in questo caso parliamo di una manifesta ostilità e persino di minacce nei confronti dei giudici da parte di membri del governo e di altri esponenti politici di spicco. 

Nel settembre 2023, Iolanda Apostolico, giudice presso il Tribunale di Catania, ha ordinato il rilascio di tre richiedenti asilo tunisini da un centro di espulsione, giudicando la base giuridica del loro trattenimento incompatibile con il diritto europeo. Apostolico ha in seguito subito attacchi e diffamazioni da parte di Giorgia Meloni, Sara Kelany, esponente del partito della premier Fratelli Italia, Salvini e altre ed altri esponenti della politica. Questi hanno infatti sostenuto che la sentenza fosse puramente politica e ideologica. Salvini ha diffuso in rete un video di diversi anni prima nel quale Apostolico partecipa a una manifestazione contro gli ostacoli al soccorso in mare ad opera delle ONG, affermando che la giudice sarebbe chiamata a renderne conto. È stato persino avviato un procedimento disciplinare. Il caso Apostolico ha suscitato grande attenzione mediatica e, nel dicembre 2024, la giudice ha rassegnato le dimissioni. Salvini ha commentato: “Meglio tardi che mai”.^[8]

A fine del 2023 e nel 2024, i tribunali di Firenze, Bologna e Roma e, ancora una volta, quello di Catania hanno revocato il trattenimento di persone richiedenti asilo provenienti da paesi considerati di origine sicuri e dunque soggetti alla “procedura di frontiera”, suscitando nuovamente le proteste del governo. A Firenze una giudice non ha voluto applicare la lista dei paesi di origine sicura stilata nel 2019 dal ministero degli esteri alla Tunisia, perché riteneva che ad oggi non la si possa più considerare un paese con un sistema democratico o sicuro per cittadine e cittadini stranieri. La giudice è stata accusata di aver violato il principio della separazione dei poteri e di essersi arrogata competenze di pertinenza dell’esecutivo, che sarebbe il solo a cui spetta il compito di classificare o meno un paese come “sicuro”.

Nell’ottobre del 2024, l’avvio delle prime fasi di attuazione dell’accordo Italia-Albania, che prevede l’esternalizzazione delle procedure d’asilo e la costruzione di centri chiusi,^[9] ha provocato l’inasprirsi del conflitto tra governo e magistratura. I tribunali di Roma e Bologna, infatti, hanno obbligato il governo a riportare in Italia alcune delle persone richiedenti asilo già condotte in Albania, poiché ai loro casi non era applicabile la procedura di frontiera, condizione sine qua non per procedere al trasferimento nel porto albanese di Gjadër. Con riferimento alla sentenza della CGUE del 4 ottobre 2024,^[10] i tribunali non hanno ritenuto possibile classificare Egitto e Bangladesh come paesi di origine sicuri, dal momento che lo stesso ministero degli esteri ha stabilito che essi non garantiscono la tutela dei diritti fondamentali per alcune categorie di persone. A questo punto il governo ha conferito rango di legge alla lista dei paesi di origine sicuri, sperando in tal modo di renderla inoppugnabile. I tribunali, però, l’hanno dichiarata incompatibile con il diritto europeo, il che ha portato il governo ad accusarli di arrogarsi competenze che spettano in realtà al potere legislativo e. I tribunali hanno a questo punto chiesto chiarimenti sia alla Corte di Cassazione italiana che alla CGUE. La Cassazione ha sospeso il giudizio fino alla sentenza della CGUE, attesa per la primavera del 2025, e ha nuovamente confermato il primato della giurisprudenza europea. E nel frattempo i due centri albanesi, costruiti e gestiti con soldi italiani, restano vuoti.^[11]

L’ennesimo attacco ai giudici non si è fatto attendere.^[12] Le reazioni sono state svariate e sono passate dalle parole più moderate di Giorgia Meloni, secondo cui la magistratura sarebbe “politicizzata”, “di parte” e “giocherebbe il ruolo ruolo di opposizione”, alle espressioni ben più dure usate da Salvini, che parla di “giudici comunisti” che vogliono “minare la politica del governo sui migranti” e “violano le nostre leggi”. La giudice romana Silvia Albano, nota esperta di diritto d’asilo, è stata costretta a ricorrere alla scorta personale dopo aver subito minacce e insulti in rete.

Una prima misura, nota come “emendamento Musk”,^[13] è stata adottata già a dicembre 2024: con effetto immediato, le sezioni dei tribunali civili di prima istanza specializzate in immigrazione e diritto d’asilo e istituite ad hoc cesseranno di avere competenza per quanto riguarda i trattenimenti delle richiedenti e dei richiedenti asilo soggetti a procedure di frontiera. In altre parole, ai giudici che hanno preso decisioni sgradite al governo è stata tolta la competenza su queste questioni. A pronunciarsi in materia saranno ora le Corti d’appello, già sovraccariche di lavoro e impreparate a svolgere questo nuovo compito in qualità di prima istanza. Con un parere ufficiale sebbene non vincolante, il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) ha respinto in blocco la riforma.^[14]

Non è un caso che il terreno del conflitto tra governo e magistratura, con il suo corollario di intimidazioni a giudici e pubblici ministeri, sia innanzitutto quello dell’immigrazione e dell’asilo. Si tratta infatti di questioni politiche fondamentali sia nel programma del governo Meloni che in campagna elettorale e da cui dipenderà il successo o meno della coalizione di destra. Dato che progetti come quello dei “porti chiusi” o delle “espulsioni di massa” si sono rivelati irrealizzabili, il governo adesso punta soprattutto su “modelli nuovi”, come l’accordo con l’Albania e la collaborazione con altri paesi terzi quali la Tunisia, la Libia e l’Egitto. È proprio a questa politica di collaborazione che si sostiene sia dovuto il forte calo degli sbarchi sulle coste italiane registrato nel 2024. Quanto sia vero lo capiremo solo in futuro. Almeno per il momento, però, l’approccio che per ora l’Italia ha seguito da sola, pur ricevendo  l’appoggio di alcuni Stati dell’ Ue, e volto a esternalizzare le procedure d’asilo in paesi terzi, è stato ostacolato dall’autorità giudiziaria. E la colpa è della “magistratura politicizzata”. 

Imporre dei vincoli alle procure modificando la costituzione

La separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri, promossa dal governo e da tutti i partiti della coalizione, era considerata già da Silvio Berlusconi il pilastro di una più ampia riforma della giustizia, che sarebbe servita anche ad arginare tutte le accuse e i procedimenti aperti contro di lui. La Costituzione italiana sancisce l’indipendenza non solo delle e dei giudici ma anche delle e dei pubblici ministeri, soggetti soltanto alla legge.^[15] A decidere nomine, incarichi, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari^[16] è esclusivamente il CSM, responsabile di entrambe le categorie professionali. Passare dalla carica di giudice a quella di pubblico ministero e viceversa è consentito, ma nella pratica meno dell’1% di giudici e pubblici ministeri si avvale di questa possibilità. E allora cosa c’è dietro la proposta di riforma contenuta nel programma di governo e già approvata a gennaio del 2025 dalla Camera dei Deputati, che prevede l’istituzione di un secondo Consiglio Superiore per la magistratura e la creazione ex novo di un’Alta Corte disciplinare?

Secondo i partiti di governo, che sostengono in blocco la riforma, l’indipendenza della magistratura non sarebbe affatto in pericolo, ma anzi verrebbe persino rafforzata, in quanto viene evitato il sovrapporsi soggettivo della funzione requirente e di quella giudicante e viene effettuata una netta separazione tra le due carriere. Per il ministro degli esteri Antonio Tajani, la proposta di legge costituisce un passo verso la “depoliticizzazione dei magistrati”, mentre il CSM, la maggioranza delle associazioni di categoria – ma non tutte – e soprattutto l’opposizione la pensano diversamente. L’Associazione Nazionale Magistrati (ANM) teme “un’alterazione dell’equilibrio dei rapporti tra i poteri dello Stato o a favore dell’esecutivo” e ritiene che la Costituzione non sia “mai stata stravolta così in 50 anni”.^[17] Per il CSM, invece, si tratta di una riforma del tutto inutile e che minaccia l’autogoverno della magistratura previsto dalla Costituzione. Angelo Bonelli, portavoce di Alleanza Verdi e Sinistra (AVS), considera la riforma una “deriva autoritaria” ispirata al modello ungherese.^[18] I partiti minori dell’opposizione di centro, invece, hanno votato a favore della riforma o, in alcuni casi, si sono astenuti. Per il 27 febbraio l’ANM ha indetto uno sciopero delle e dei giudici e pubblici ministeri, il che secondo Maurizio Gasparri, capogruppo di Forza Italia tuttora fedele alle idee di Berlusconi, costituisce un atto eversivo e sufficiente a giustificare le dimissioni di chi ha promosso l’iniziativa.

Per modificare la Costituzione, però, è in ogni caso necessaria una maggioranza di due terzi in entrambe le Camere, che non sarà raggiunta vista l’opposizione alla riforma, in primis da parte del Partito Democratico. Questo significa che si dovrà indire un referendum, il cui esito è tutt’altro che certo, dato che è necessario un quorum del 50% di tutti gli aventi diritto al voto. Insomma, Meloni dovrà stare ben attenta a non far dipendere la propria sopravvivenza politica dal risultato del referendum. 

Il caso Almasri 

A fine gennaio 2025, a riaccendere il conflitto tra governo e magistratura è stato il caso Almasri. Il procuratore capo di Roma Francesco Lo Voi ha avviato un procedimento contro Meloni e alcuni membri del suo governo per favoreggiamento e peculato. Il generale libico Osama Almasri è accusato dalla Corte penale internazionale dell’Aia di crimini contro l’umanità e crimini di guerra, commessi in Libia e in particolare nei centri di detenzione per migranti, motivo per cui è stato emesso nei suoi confronti un mandato di cattura internazionale. Dopo una permanenza indisturbata in Francia e in Germania, il 19 gennaio Almasri è stato arrestato ai fini estradizionali a Torino, ma dopo due giorni è stato rilasciato perché il ministro della giustizia Carlo Nordio, cui spettava la competenza esclusiva sulla questione, non ha firmato la richiesta di un nuovo mandato di cattura. . Con un volo di stato dei servizi segreti italiani, Almasri è stato immediatamente portato a Tripoli,dove è stato accolto da eroe. Il governo ha tentato di attribuire la responsabilità del rilascio al tribunale di Torino, giustificando il volo di ritorno in Libia con ragioni di sicurezza nazionale. Secondo Meloni, avviare un procedimento contro di lei e i suoi ministri equivale a diffamare l’Italia ed è segno del fatto che la magistratura vorrebbe sostituirsi all’esecutivo. Il procuratore capo è stato attaccato personalmente e minacciato di trasferimento, di procedimenti disciplinari e addirittura di un’azione penale. L’opposizione ha chiesto un dibattito parlamentare sulla vicenda, ma Meloni vi si è fino a questo momento sottratta. Il rischio è che questa nuova schermaglia metta in ombra il vero nocciolo della questione, ossia il mancato rispetto di una decisione della Corte dell’Aia e il conseguente indebolimento dell’autorità di questa e di altre corti internazionali.

Si deve quindi riconoscere che in Italia quella dell’indipendenza della magistratura è diventata una questione fondamentale, sulla base della quale si misurerà la capacità della destra populista di stravolgere il panorama politico del paese e lo stato di diritto.

 Traduzione di Susanna Karasz, edizione di Roberta Inversi | Voxeurop