AUTONOMIA, 10 DOMANDE E 10 RISPOSTE IN ATTESA DELL’ESITO DELLA CONSULTA

di ERNESTO MANCINI – Il prossimo 20 gennaio la Corte Costituzionale deve decidere in via definitiva se ammettere o meno il referendum per l’abrogazione della legge Calderoli sull’autonomia regionale differenziata. La decisione, in senso favorevole allo svolgimento del referendum, appare molto probabile ma non scontata.

È infatti accaduto che la legge Calderoli sia stata molto rimaneggiata dalla precedente sentenza della stessa Corte del 14 novembre scorso che aveva dichiarato incostituzionali parti essenziali di tale normativa cancellandole dall’ordinamento giuridico oppure imponendo, come vedremo di qui a poco, interpretazioni ed applicazioni costituzionalmente orientate.

Ed è perciò che il quesito referendario originario formulato con la raccolta delle firme l’estate scorsa (“volete voi abrogare la legge n. 86 del 26 giugno 24 sull’autonomia regionale differenziata?”) è stato riformulato a cura dell’Ufficio per il Referendum della Corte di Cassazione sentito il Comitato promotore, nel seguente modo: (“volete voi abrogare la legge n. 86 del 26 giugno 24 sull’autonomia regionale differenziata come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 192/94? – Abrogazione totale) 

D’altra parte, la Corte Costituzionale non può non prendere atto che con le firme raccolte l’estate scorsa a cura del Comitato promotore del referendum (ben 1.300.000 firme) si chiedeva l’integrale abrogazione e non quella parziale. 

In vista dell’imminente decisione del Giudice Costituzionale conviene riepilogare qui di seguito come stanno ad oggi le cose. Seguiremo il metodo F.A.Q. – Frequently Asked Questions – cioè domande e risposte frequenti per una rapida conoscenza degli aspetti principali della fattispecie in esame.

1) Perché la legge Calderoli sull’autonomia regionale differenziata è stata definita “legge spezza Italia”?

La legge Calderoli è stata definita “legge spezza Italia” perché si propone di trasferire alle Regioni in modo differenziato, e segnatamente alle regioni più ricche, poteri che spettano allo Stato, con ciò minando l’unitarietà e la indivisibilità della Repubblica. Questo giudizio è pressoché unanime da parte di costituzionalisti, economisti, esperti di regionalismo e di finanza pubblica. Anche importanti istituzioni, centri di studio ed associazioni si sono espressi nettamente contro; tra questi: Banca d’Italia, Confindustria, Ufficio Parlamentare di Bilancio, Svimez, Anci, Acli, Anpi, Conferenza Episcopale, Sindacati maggiormente rappresentativi, e così molti altri.

2) Qual è il ruolo svolto dalla Corte Costituzionale nei confronti di tale legge?

La Corte Costituzionale è un organo di vertice dello Stato a cui spetta giudicare se una legge sia illegittima o meno e cioè se essa contrasti o meno con i princìpi della Costituzione. Va ricordato che la Costituzione è la legge fondamentale della Repubblica cioè una legge sovraordinata a tutte le altre sicché nessuna legge ordinaria può contrastare con essa. Quando vi è contrasto, come avviene con la legge Calderoli, la Corte Costituzionale ne dichiara la illegittimità e la cancella in tutto od in parte dall’ordinamento. 

3) Su quali premesse la Corte Costituzionale fonda il proprio giudizio di illegittimità sulla legge Calderoli?

Nella premessa della motivazione la Corte afferma che qualsiasi legge che riguardi il regionalismo italiano non può derogare ai princìpi fondamentali di unitarietà ed indivisibilità della Repubblica nonché di solidarietà ed uguaglianza dei cittadini. Si tratta di princìpi molto chiari così come vengono codificati dagli articoli 2, 3 e 5 della Costituzione. Già di per sé questa affermazione della Corte impedisce di poter differenziare i poteri delle Regioni quando tale differenziazione, come nel caso della legge Calderoli, comporta frammentazione e competizione anziché unità e cooperazione.

4) Qual è la principale censura che la Corte Costituzionale muove alla legge Calderoli sull’autonomia differenziata? 

La Corte dichiara illegittima la legge Calderoli perché consente di trasferire alla competenza esclusiva di alcune regioni più “materie”, cioè poteri pubblici sia legislativi che amministrativi. Si tratta di materie fondamentali dell’agire pubblico quali, per esempio, la pubblica istruzione, la sanità, la tutela dell’ambiente, i trasporti, l’energia ecc. ecc. (in tutto 23). Per tali materie lo Stato non avrebbe più avuto, stante la devoluzione esclusiva a singole regioni, una posizione di sovra ordinazione rispetto ad esse. Lo Stato, in altri termini, sarebbe stato estromesso da ogni competenza, perfino quella di indirizzo e di controllo dell’operato regionale.

5)  Qual è la differenza tra il regionalismo originario e quello voluto dalla legge Calderoli? 

Il regionalismo italiano fu voluto dai Padri e dalle Madri Costituenti fin dal 1948, e poi attuato negli anni ’70 come sistema che valorizzasse le autonomie territoriali e la partecipazione dei cittadini alle istituzioni a loro più vicine. La legge Calderoli, però, tradisce la volontà originaria dei Costituenti perché spinge il regionalismo al punto di dargli consistenza di separatismo e, comunque, di differenziazione esasperata ed egoistica in ragione della maggiore ricchezza di alcune regioni rispetto ad altre. La conseguenza è il disordine istituzionale, la frammentazione ed il caos nel funzionamento di tutte le attività legislative e di pubblica amministrazione e ciò a danno dei cittadini, delle imprese e di qualsiasi altra componente sociale. 

6) È vero che la legge Calderoli, come sostengono i suoi fautori, non fa altro che applicare il nuovo titolo V della Costituzione così come introdotto nel 2001?

Non è vero. La legge Calderoli tradisce anche il nuovo Titolo V della Costituzione introdotto nel 2001. Tale normativa, infatti, pur prevedendo la possibilità di attribuire più autonomia, giammai consente, neppure implicitamente, la possibilità di trasferire intere materie alle regioni svuotando lo Stato delle competenze originarie attribuitegli. E su ciò la Corte Costituzionale è stata molto chiara impedendo, come si è detto, che alle regioni fossero trasferite disinvoltamente ed in via esclusiva le materie e cioè i poteri legislativi ed ammnistrativi dello Stato.

7) Il Giudice delle Leggi esclude la devoluzione delle “materie legislative ed amministrative” ma ammette la possibilità del trasferimento di alcune “funzioni”. Cosa significa?

Intanto significa che i poteri dello Stato rimangono inalterati poiché su tutte le materie che il Titolo V già prevede col sistema della concorrenza (rectius: cooperazione) Stato/Regione (istruzione, sanità, ambiente, trasporti, ecc.) rimane allo Stato il potere di legiferare sui principi fondamentali da cui le Regioni non possono discostarsi. Per esempio: la scuola resta statale e non può diventare regionale, il Servizio Sanitario rimane Nazionale e continuerà ad articolarsi nelle regioni da un punto di vista organizzativo, come già avviene per effetto della Riforma Sanitaria del 1978 (legge n.833/78).

Inoltre, per la devoluzione di singole  funzioni la Corte stabilisce che per specifiche esigenze possono trasferirsi singole funzioni  (non materie) ma ciò deve essere adeguatamente giustificato, deve essere preceduto da adeguata istruttoria , deve riguardare specifiche esigenze del territorio, deve  essere fatto ex parte populi e non ex parte principis; in altri termini non deve essere un mero trasferimento di potere dallo Stato a singole Regioni solo per accrescere il potere di queste a danno di quello ovvero a danno delle altre regioni e, più in generale,  a danno della Repubblica considerata come soggetto unitario. Per esempio, la “funzione assistenza ospedaliera” che fa parte della “materia sanità” è comune a tutte le regioni e non specifica di alcune per cui non può configurarsi alcuna differenziazione di poteri di una regione rispetto ad un’altra. 

8) In che cosa consistono i princìpi del bene comune e della sussidiarietà richiamati dalla Corte?

Il principio del c.d. “bene comune” comporta che non si dovrà avere riguardo solo all’interesse della singola regione bensì all’interesse pubblico che è interesse comune a tutti. Afferma al riguardo la Corte che la differenziazione non deve essere un fattore di disgregazione dell’unità nazionale e della coesione sociale, ma uno strumento al servizio del bene comune della società e della tutela dei diritti degli individui e delle formazioni sociali.

Ma non basta. La Corte insegna altresì che tutte le scelte devono applicare anche il c.d. “principio di sussidiarietà”. Si tratta del principio per cui una funzione pubblica può essere collocata verso il basso o verso l’alto (Comuni, Regione, Stato e addirittura Unione Europea) allorché si stabilisca che il modo più adeguato per svolgere tale funzione appartenga all’uno od all’altro di questi livelli secondo un principio di corretta distribuzione delle competenze per una maggiore efficacia delle politiche di riferimento. In materia di tutela ambientale, per esempio, è di tutta evidenza che interventi efficaci devono farsi a livello sovranazionale non essendo più sufficiente, secondo il principio di sussidiarietà, il livello nazionale. L’Unione Europea si avvarrà, nei limiti della propria competenza, dello Stato e questo delle Regioni per l’organizzazione dei servizi di tutela ambientale come già avviene da tempo.

9) Quali altre censure di illegittimità ha dichiarato la Corte riguardo alle Legge Calderoli.

È presto detto: a) è illegittimo che la decisione sostanziale sull’autonomia differenziata venga lasciata al Governo emarginando il ruolo invece essenziale del Parlamento. Tutta la procedura va in conseguenza rivista; b) è illegittimo che sia un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e non un atto legislativo a determinare i livelli essenziali delle prestazioni. È attraverso tali livelli che si potranno misurare le differenze territoriali e determinare i relativi finanziamenti per cui è assolutamente necessaria una legge del Parlamento quale massimo organo decisionale della Repubblica; c) è ugualmente illegittimo che sia un decreto interministeriale e non un atto legislativo a stabilire quali siano i proventi delle imposte da mantenere alla singola regione riducendo pertanto la quota che va allo Stato per ogni esigenza nazionale della finanza pubblica; d) è inoltre illegittimo che le Regioni siano semplicemente facoltizzate e non obbligate a concorrere agli obbiettivi della finanza pubblica con conseguente indebolimento dei vincoli di solidarietà ed unità della Repubblica.

Vi sono altre norme della legge che la Corte non ha dichiarato incostituzionali ma, beninteso, alla condizione tassativa che vengano interpretate in modo “costituzionalmente orientato” senza il quale ogni atto successivo diventa illegale. Le condizioni, per ogni aspetto, sono: a) che l’iniziativa legislativa per ogni eventuale differenziazione non venga riservata unicamente al Governo; b) che la legge di differenziazione non è legge di mera approvazione dell’intesa Governo/Regioni (“prendere o lasciare”) ma implica il potere di emendamento (modifica, integrazione, rigetto) da parte delle Camere. c) quando si tratta di materie cosiddette “non Lep”, che cioè non riguardano livelli essenziali delle prestazioni, le relative funzioni sono trasferibili purché non si tratti di prestazioni concernenti diritti civili e sociali. Anche in questi casi si dovranno prima attendere la determinazione ed i finanziamenti dei Lep e non devolvere sbrigativamente come voleva fare il Governo. d) le risorse destinate alle funzioni trasferite non dovranno essere determinate sulla base della spesa storica ma con riferimento a costi e fabbisogni standard e criteri di efficienza. Se, per esempio nella tale regione del  Nord vengono garantite risorse per dieci asili nido ogni 100mila abitanti e nel tal altra regione del Sud risorse per tre asili nido ogni 100 mila abitanti, i finanziamenti dovranno essere conseguenti per garantire parità di livello delle prestazioni. La spesa storica, invece, non fa altro che cristallizzare le differenze.

10) Quali sono le conclusioni che si possono trarre dopo la sentenza della Corte Costituzionale? Ed il referendum abrogativo è ancora necessario?

Tutti gli osservatori qualificati sono concordi nel dire che la legge Calderoli n.86 del 26 giugno 24 è stata “demolita” o “svuotata” dalla Corte Costituzionale con la sentenza n 192 del 14.11.24. Addirittura, la suprema Corte di Cassazione (che è ben di più di un osservatore) parla di “massiccia demolizione” nell’ordinanza del 12 dicembre 24 (pag.32) con la quale ha dichiarato l’ammissibilità del referendum abrogativo e, come si è visto,  ha riformulato il quesito referendario. Sono infatti rimaste in piedi alcune parti della legge, invero non essenziali, che tuttavia non possono ostacolare la volontà referendaria di abrogare tutta la legge sia pure con i rifacimenti sostanziali operati dal Giudice Costituzionale. 

Va detto che da un punto di vista di legalità costituzionale i Comitati contro l’autonomia differenziata hanno già vinto la loro battaglia. Ora, con il referendum, la lotta si sposta sul piano politico affinché nessuno, con artifizi e raggiri messi in atto da governi e ministri compiacenti, insista ancora su questa partita che, così come era stata impostata, aveva creato, a dire di eminenti costituzionalisti, una legge “eversiva”, “indebitamente appropriativa” ed “incostituzionale nell’anima”.

Ecco, le cose stanno nei termini coma sopra esposti. Non rimane che attendere il giudizio definitivo della Corte Costituzionale sull’ammissibilità del referendum per l’abrogazione totale anche di ciò che rimane della legge Calderoli. (em)